Il y a quelques jours, l’ancien ministre togolais, professeur de Droit public, Christian Eninam Trimua, a publié une tribune sur la nouvelle constitution togolaise. Cette publication a suscité une vive polémique au sein de l’opinion. De nos jours, produire une réflexion scientifique ne se présente pas du tout comme une sinécure mais relève d’une gageure tant certains lecteurs délaisseront de côté la pertinence de la réflexion pour se jeter sur celui qui la produite et le lyncher publiquement sur les réseaux sociaux pourvu que la réflexion n’épouse pas leur opinion au lieu d’apporter une simple critique scientifique et constructive au débat. Du coup, ce qui devrait être une confrontation d’idées afin de faire jaillir la lumière dans la conduite des affaires publiques dans notre société devient carrément une guerre médiatique insupportable aux proches-parents. Cependant, il est une obligation pour les intellectuels de susciter des débats à partir de leurs points de vue peu importe le prix à payer. C’est à partir de là que notre société pourra effectivement évoluer.
C’est ainsi que sur la base de la réflexion du Prof. Trimua et après avoir présenté la nouvelle constitution togolaise, j’aimerais apporter ma petite contribution à ce débat intéressant, riche en rebondissements et débordant d’enseignements en allant poser une problématique touchant au cycle quinquennal infernal d’élections – contestations – violences – négociations, à savoir, en quoi la nouvelle Constitution togolaise constitue-t-elle, à la fois, une réforme institutionnelle innovante et une réponse aux crises politiques et électorales récurrentes que nos pays connaissent en Afrique et particulièrement au Togo? Car en effet, l’on ne peut cacher le soleil avec un seul doigt: les excessifs coûts humains, financiers et matériels que nous payons chaque cinq ans, plongeant notre pays dans une torpeur et une psychose mortifère généralisée mérite qu’on lui apporte une solution adéquate. C’est une simple réflexion que je vous invite à mener avec moi en vous mettant dans la peau d’un étudiant de première année de droit qui se doit de respecter une rigueur méthodologique du droit et d’apporter des réponses à une problématique soulevée.
Par Dimas DZIKODO
Introduction
La Constitution togolaise du 6 mai 2024, instaurant la Ve République, constitue l’une des réformes institutionnelles les plus marquantes de l’histoire politique du Togo. En substituant un régime parlementaire au système semi-présidentiel issu de la Constitution de 1992, le constituant togolais a profondément redéfini l’organisation et l’exercice du pouvoir politique dans notre pays.
Cette réforme a suscité d’importants débats doctrinaux et politiques, notamment à travers la tribune du professeur de droit public et ancien ministre Christian Eninam Trimua, qui n’a pas hésité à qualifier le nouveau système de « césarisme dans le régime parlementaire » ou encore de « parlementarisme de direction ». Pour ceux qui soutiennent cette réforme, la nouvelle Constitution répond aux réalités sociopolitiques togolaises en recherchant davantage d’apaisement du climat politique, de stabilité institutionnelle et de rationalisation budgétaire.
Dès lors, il convient de se demander en quoi la nouvelle Constitution togolaise constitue à la fois une réforme institutionnelle innovante et une réponse aux crises politiques et électorales récurrentes que connaît notre pays.
Pour répondre à cette problématique, il sera d’abord nécessaire d’analyser les innovations institutionnelles de la nouvelle Constitution togolaise (I), avant d’examiner son impact supposé sur la stabilité politique, économique et sociale du pays (II).
I. Une réforme constitutionnelle marquée par de profondes innovations institutionnelles
Il convient d’aborder ici la restructuration du pouvoir exécutif suite au passage à un régime parlementaire (A) avant d’analyser le parlementarisme de direction évoqué par le Prof. Trimua (B).
A. Le passage à un régime parlementaire et la restructuration du pouvoir exécutif
La Loi n° 2024-005 du 6 mai 2024 portant Constitution de la République Togolaise marque une rupture majeure avec la IVe République (Constitution de 1992, révisée). Elle instaure un régime parlementaire (ou parlementariste rationalisé) et redéfinit profondément l’architecture du pouvoir exécutif. Cela a entraîné de facto l’abandon du régime semi-présidentiel de la Constitution de 1992, et a entraîné le renforcement du rôle du Parlement dans le fonctionnement des institutions et la création du poste de Président du Conseil des ministres comme véritable chef de l’exécutif. En outre, la nouvelle constitution établit l’élection indirecte du Président de la République avec un rôle essentiellement symbolique et d’honorateur de chrysanthèmes. Elle établit aussi un bicamérisme avec une Assemblée nationale dont les députés sont élus au suffrage universel direct et un Sénat dont 2/3 de ses membres (41 sénateurs) sont élus au scrutin indirect par un collège électoral composé des conseillers municipaux et régionaux et le 1/3 restant (20 sénateurs) sont désignés par le Président du Conseil. Le système renforce ainsi la rationalisation du parlementarisme entraînant des procédures accélérées pour les projets de loi du gouvernement, la dominance de l’Assemblée nationale en cas de désaccord avec le Sénat, la possibilité d’ordonnances, etc. sans oublier les mécanismes comme la responsabilité politique (motion de censure), mais avec des verrous de dissolution automatique en cas de succès de certaines motions et la clause anti-nomadisme limitant les changements de parti.
Ensuite, la nouvelle Constitution crée une dualité exécutive marquée par une asymétrie forte en faveur du Président du Conseil des ministres. D’une part, le Président de la République est le Chef de l’État. Élu pour un mandat de 4 ans, renouvelable une fois avec un rôle essentiellement symbolique et représentatif (Art. 35 et suivants); des pouvoirs aussi limités faisant de lui un garant de l’unité nationale qui prête serment devant le Congrès. Il perd l’essentiel des prérogatives exécutives qu’il détenait auparavant (commandement des armées, politique étrangère effective, nomination des ministres, etc.) mais accrédite les Ambassadeurs internationaux qui lui présentent leurs lettres de créance.
D’autre part, le Président du Conseil des ministres est le Chef de gouvernement et le véritable chef de l’exécutif. C’est la novation majeure de la nouvelle Constitution qui fait de lui le véritable détenteur du pouvoir exécutif. Ses attributions principales consistent à déterminer et conduire la politique de la nation, disposer de l’administration et du pouvoir réglementaire. Ensuite il est le chef suprême des armées et des forces de sécurité. Il conduit la politique étrangère et représente l’État dans les relations internationales, nomme aux emplois civils et militaires, exerce le droit de grâce. Il peut dissoudre l’Assemblée nationale (et potentiellement le Parlement). Il préside le Conseil des ministres et prend l’initiative des lois (projets de loi) et ordonnances et procède à la promulgation des lois.
En matière de désignation et responsabilité, il est établi qu’il doit être issu de la majorité parlementaire (leader du parti ou coalition majoritaire à l’Assemblée nationale) et doit être désigné pour un mandat de 6 ans renouvelable autant de fois que sa formation politique conserve la majorité parlementaire (pas de limite de mandats stricte, contrairement au Président de la République). Et il est responsable devant le Parlement (possibilité de motion de censure).
Cette figure cumule ainsi les pouvoirs d’un Premier ministre fort et d’un Président de la République dans un régime présidentiel; ce qui rapproche le système togolais d’un parlementarisme majoritaire (comme au Royaume-Uni) plutôt que d’un parlementarisme dualiste équilibré (comme en Allemagne), toute situation qui permet au Prof. Trimua de parler d’un parlementarisme de direction.
B. Une concentration du pouvoir analysée comme un « parlementarisme de direction »
Le Professeur Christian Eninam Trimua fait dans son article majeur une qualification originale et nuancée du régime instauré par la Loi n° 2024-005 en titrant comme suit: « Le Césarisme dans le régime parlementaire togolais : Analyse comparée d’un parlementarisme de direction ».
Il rejette dans son approche, les qualifications classiques (parlementarisme moniste ou dualiste) pour proposer un archétype constitutionnel autonome : le « césarisme dans le régime parlementaire », dont la modalité contemporaine est le « parlementarisme de direction ». Il s’agit d’un régime qui emprunte les formes du parlementarisme (responsabilité du Gouvernement devant le Parlement, bicaméralisme, Président du Conseil issu de la majorité) sans en restituer la substance (équilibre réel des pouvoirs et contrôle effectif). L’autorité du chef du gouvernement (Président du Conseil) absorbe la fonction délibérative du Parlement.
En ce qui concerne le Césarisme qu’il évoque, il fait référence historiquement à une direction personnelle forte (concentration de l’autorité exécutive sous faible contrainte institutionnelle), logée à l’intérieur d’une architecture parlementaire formelle. Cela évoque également la « monarchie républicaine » de Maurice Duverger. Le régime togolais devient ainsi une constitution sémantique (Karl Loewenstein) : les règles servent plus à légitimer le pouvoir qu’à le limiter.
Une lecture positive de l’analyse de Trimua la perçoit comme une contribution rigoureuse de droit constitutionnel comparé, qui nomme lucidement une réalité hybride inédite. M. Trimua dépasse le débat doctrinal togolais (notamment entre les thèses du Prof. Adama Mawulé Kpodar et celles des Profs. Dodzi Komla Kokoroko et Kossivi Hounaké) en adoptant une approche substantialiste plutôt que purement institutionnelle. Il met en lumière comment la Constitution de 2024 prolonge l’invariant historique togolais et africain de centralisation exécutive, tout en l’habillant de formes parlementaires modernes.
Il inscrit ce modèle dans l’ethno-constitutionnalisme africain et souligne que la viabilité démocratique du régime dépendra largement du juge constitutionnel (Cour constitutionnelle) comme dernier rempart. À y voir de près, c’est en réalité, une approche de solution apparemment efficace que le constituant togolais est entrain de donner aux crises politiques cycliques que connaît nos pays à l’approche et au cours de chaque élection présidentielle.
II. Une réforme présentée comme une réponse aux crises politiques et électorales récurrentes
Il est constant que les nouvelles dispositions visent la stabilisation politique et la réduction des violences liées aux élections (A) et constitue un moyen légal de rationaliser l’économie togolaise (B).
A. La recherche de stabilité politique et la réduction des violences électorales
Les élections présidentielles en Afrique (et au Togo historiquement) sont souvent sources de tensions extrêmes : contestations des résultats, manifestations, répressions, fractures ethniques ou régionales, paralysie économique (baisse d’activité, fuite d’investisseurs, exil de certains acteurs politiques majeurs et de beaucoup de citoyens craignant pour leur sécurité, fermeture des frontières parfois). Ces violences affaiblissent l’État tous les 5 ans, avec des coûts humains (blessés, déplacés, exilés, traumatisés, morts) et économiques considérables.
La nouvelle Constitution évite cela en supprimant ce scrutin national clivant : Désormais, le Président du Conseil qui est le vrai chef de l’exécutif, émerge de la majorité parlementaire issue des élections législatives. Ce qui fait ainsi tourner les vrais enjeux vers les élections législatives. Or les candidats à la députation sont des ressortissants de leurs milieux géographiques (circonscriptions locales). Ils sont plus proches des électeurs et ancrés localement.
Dès lors, les électeurs se sentent directement concernés par leurs représentants locaux : les enjeux sont plus concrets (développement local, services de proximité) que la personnalisation nationale autour d’un « sauveur » présidentiel. Cela réduit les risques de violences généralisées étant entendu que les conflits électoraux restent localisés ou gérés par des mécanismes parlementaires (motions, négociations partisanes), plutôt que de dégénérer en crises nationales. Les électeurs évitent plus facilement les violences à l’encontre de « leurs » députés (ou candidats), perçus comme issus de leur milieu voire de leurs propres familles.
Le Prof. Trimua et plusieurs observateurs avisés insistent sur cette stabilité institutionnelle : le régime parlementaire de direction favorise la continuité, la cohésion et réduit les cycles de violence liés à la personnalisation excessive du pouvoir. L’adaptation au contexte togolais confère une priorité à la sécurité nationale et à la cohésion, en s’inspirant de modèles hybrides tout en créant un archétype spécifique. Et dès l’instant qu’il y a la stabilité dans le pays, l’économie s’en sort efficacement sans oublier que les coûts excessifs liés à l’organisation d’une présidentielle sont désormais préservés et ces ressources engrangées peuvent être réorientées vers d’autres secteurs de développement.
B- La suppression de l’élection présidentielle directe comme instrument de rationalisation économique
L’organisation des élections présidentielles directes est extrêmement coûteuse en Afrique et ailleurs, en raison de la logistique nationale, de la sécurisation, des campagnes massives et des matériels électoraux de plus en plus coûteux. En France par exemple, la présidentielle de 2022 a coûté environ 233 millions d’euros à l’État (organisation + remboursements de campagnes). Aux États-Unis : La présidentielle de 2020 a coûté des milliards de dollars (campagnes des candidats seuls a engendré 1,8 milliard pour les deux principaux candidats et le coût total des élections organisées cette année là est estimé à environ 16,4 milliards.)
En Afrique on estime le coût moyen de l’organisation des élections présidentielles à environ 4,20 USD (un peu plus de 2000 Francs CFA) par habitant; ce qui constitue le double de la moyenne mondiale. Au Ghana, une candidature présidentielle peut approcher 100 millions USD. Au Burkina Faso, des élections couplées ont dépassé 27 à 30 milliards FCFA. Au Nigeria et dans d’autres pays, les budgets atteignent des centaines de millions de dollars US.
Au Togo, l’organisation d’une présidentielle n’est pas moins coûteuse pour le budget du pauvre contribuable. Et supprimer cette organisation réduit drastiquement ces dépenses récurrentes. Les élections législatives (et sénatoriales) deviennent centrales, avec une organisation plus localisée et moins coûteuse globalement, libérant des ressources pour le développement.
Ceci offre la possibilité de réorienter ces ressources vers la rénovation des infrastructures, la modernisation des secteurs de la santé et de l’éducation. Ces ressources peuvent servir aussi à créer de l’emploi pour les jeunes et financer les programmes sociaux à travers le pays. Il est clair que le constituant togolais a visé une rationalisation budgétaire de l’État à travers le nouveau système institutionnel.
Conclusion
La nouvelle Constitution togolaise du 6 mai 2024 marque une rupture majeure dans l’évolution institutionnelle du Togo. En instaurant un régime parlementaire centré autour du Président du Conseil des ministres, elle redéfinit profondément les mécanismes d’exercice du pouvoir et les équilibres institutionnels.
Quand bien même cette réforme ne cesse de soulever des controverses au sein de la classe politique opposante en raison des critiques portant sur la concentration du pouvoir et la réduction du suffrage universel direct, plusieurs observateurs avisés y voient une réponse adaptée aux réalités togolaises. À travers la suppression de l’élection présidentielle directe, la volonté de réduire les violences politiques récurrentes et la rationalisation des dépenses publiques, il est bien évident que la réforme ambitionne de consolider durablement la stabilité politique, économique et sociale du pays.
Ainsi, le débat autour de cette Constitution dépasse la seule question juridique pour s’inscrire dans une réflexion plus large sur les modèles institutionnels africains, la gouvernance et la recherche de stabilité dans les démocraties contemporaines.
Dimas DZIKODO
