Toute société durable repose sur un équilibre subtil entre l’héritage qu’elle reçoit du passé et les institutions qu’elle construit pour son avenir. Lorsque cet équilibre est rompu, les crises de légitimité apparaissent, les institutions se fragilisent et la cohésion sociale s’en trouve menacée. La question de la désignation des chefs traditionnels au Togo s’inscrit précisément dans cette problématique fondamentale qui dépasse largement les enjeux de succession ou les rivalités locales. Elle touche à la manière dont une nation articule la tradition et la modernité, la coutume et la loi, l’autorité héritée de l’histoire et l’autorité organisée par l’État.
Dimas DZIKODO
Depuis des siècles, bien avant l’avènement de l’État contemporain, les sociétés togolaises disposaient déjà de systèmes élaborés de gouvernance, de régulation sociale et de résolution des conflits. Les royaumes, les cantons, les villages et les lignées étaient administrés selon des règles coutumières dont la légitimité reposait sur l’adhésion collective des communautés. Le chef traditionnel n’était pas seulement un détenteur d’autorité ; il incarnait la continuité historique du groupe, la permanence de la mémoire collective et l’expression vivante des valeurs transmises de génération en génération.
La colonisation, puis la construction de l’État postcolonial, n’ont pas fait disparaître cette réalité profonde. Elles l’ont plutôt placée dans une relation nouvelle avec les institutions modernes de la République. Dès lors s’est posée une question essentielle : comment intégrer les autorités traditionnelles dans l’ordre juridique contemporain sans dénaturer leur légitimité originelle ?
C’est à cette interrogation que répond, dans une large mesure, la loi n° 2007-002 du 8 janvier 2007 relative à la chefferie traditionnelle et au statut des chefs traditionnels, complétée par le décret n° 2016-028/PR du 11 mars 2016 portant modalités de son application. Ces textes constituent bien davantage qu’un simple dispositif administratif. Ils ont été initiés par le Président Faure Gnassingbé avec l’apport de son Premier Ministre de l’époque Me Yawovi Appolinaire Madji Agboyibo, à bon escient, et représentent une tentative remarquable de conciliation entre deux sources distinctes de légitimité : la légitimité coutumière et la légalité républicaine.
Le législateur a en effet pris soin de distinguer ce qui relève de la communauté et ce qui relève de l’État. À la communauté revient la désignation du chef ; à l’État revient sa reconnaissance administrative. Cette distinction, qui peut paraître technique à première vue, constitue en réalité le cœur philosophique de toute l’architecture juridique de la chefferie traditionnelle togolaise.
L’article 10 de la loi affirme que la désignation et l’intronisation du chef traditionnel obéissent aux us et coutumes de la localité. L’article 11 confie explicitement au Conseil coutumier la responsabilité de la désignation lorsque la succession s’effectue selon la voie héréditaire. Le message du législateur est limpide : la source première de la légitimité du chef demeure la communauté dont il est appelé à devenir le dépositaire moral et culturel.
Le décret d’application renforce cette logique en définissant avec précision la composition des conseils coutumiers. Chefs de quartiers, sages, représentants des familles régnantes, représentants du roi de terre et autres personnalités coutumières y sont associés afin que le choix du chef procède d’une délibération enracinée dans la tradition et non d’une décision imposée de l’extérieur.
Cette conception traduit une vérité institutionnelle fondamentale : un chef traditionnel ne tire pas sa légitimité d’un acte administratif. Il la tire d’abord de la reconnaissance de sa communauté. Le décret qui le reconnaît ne crée pas sa légitimité ; il la constate. L’arrêté qui l’officialise ne le désigne pas ; il entérine un choix déjà effectué conformément aux règles coutumières et aux prescriptions de la loi.
C’est précisément pour cette raison que toute confusion entre le pouvoir de désignation et le pouvoir de reconnaissance administrative constitue une menace pour l’équilibre recherché par le législateur. Lorsque l’administration se borne à vérifier la régularité d’une procédure, elle joue son rôle républicain. Lorsqu’elle est perçue comme intervenant dans le choix lui-même du chef, elle risque d’affaiblir la légitimité de l’institution qu’elle prétend encadrer.
L’histoire politique et administrative de nombreux pays africains montre d’ailleurs que les conflits les plus durables au sein des chefferies traditionnelles naissent souvent de cette confusion des rôles. Dès lors qu’une partie de la communauté estime que le chef n’est plus le produit d’un processus coutumier reconnu, mais le résultat d’un rapport de force extérieur, la contestation devient presque inévitable. La crise cesse alors d’être une querelle de succession pour devenir une crise de légitimité.
Or la légitimité est la matière première de toute autorité durable. Une institution peut disposer de la force juridique ; elle ne peut prospérer longtemps sans la confiance de ceux au nom desquels elle exerce cette autorité. Cette réalité vaut autant pour les institutions modernes que pour les institutions traditionnelles.
C’est pourquoi la neutralité de l’administration dans les successions traditionnelles n’est pas seulement une exigence juridique ; elle est une nécessité démocratique. Dans une République gouvernée par le droit, l’administration n’a pas vocation à produire les légitimités sociales ; elle a vocation à les reconnaître lorsqu’elles se sont constituées conformément aux règles établies. Cette retenue institutionnelle constitue l’une des plus hautes expressions de l’État de droit.
Au-delà même de la question de la chefferie traditionnelle, le débat renvoie à une problématique plus universelle : celle du rapport entre la loi et le pouvoir. Toutes les sociétés sont confrontées à cette interrogation fondamentale. Le pouvoir doit-il gouverner la loi ou la loi doit-elle gouverner le pouvoir ? La philosophie politique moderne, de Montesquieu à Rousseau, a apporté une réponse constante : c’est la loi qui doit demeurer la référence suprême de l’action publique.
La loi n’est pas seulement un ensemble de prescriptions techniques. Elle est le contrat social qui permet à des individus, à des groupes et à des institutions de coexister dans un cadre de prévisibilité, d’équité et de justice. Lorsqu’elle est respectée, elle protège les faibles contre les forts, les minorités contre les majorités circonstancielles et les institutions contre les ambitions personnelles. Lorsqu’elle est contournée, c’est l’ensemble de l’édifice républicain qui se fragilise.
La question de la désignation des chefs traditionnels doit donc être appréhendée sous cet angle supérieur. Il ne s’agit pas simplement de savoir qui accède à une chefferie donnée. Il s’agit de déterminer si la République togolaise entend demeurer fidèle aux principes qu’elle a elle-même consacrés dans ses lois. Il s’agit de savoir si les institutions traditionnelles continueront d’être gouvernées par leurs propres règles ou si elles seront progressivement exposées aux fluctuations des intérêts politiques du moment.
L’avenir de la chefferie traditionnelle togolaise dépend largement de la réponse apportée à cette interrogation. Plus les procédures légales seront respectées, plus les chefs traditionnels bénéficieront d’une légitimité incontestée. Plus les institutions coutumières seront protégées dans l’exercice de leurs prérogatives, plus elles contribueront à la stabilité sociale et à la consolidation de l’unité nationale.
En définitive, la grandeur d’un État ne se mesure pas à sa capacité d’intervenir partout, mais à sa capacité de respecter les limites que la loi lui assigne. En consacrant le rôle central du Conseil coutumier dans la désignation des chefs traditionnels, le législateur togolais a voulu préserver un équilibre précieux entre héritage ancestral et ordre républicain. Préserver cet équilibre, c’est protéger à la fois la dignité de la tradition, l’autorité de la loi et les fondements de la paix civile.
Dimas DZIKODO
