Entre le Grand Maître des Ordres et symbole de l’unité nationale : qui décore, et en vertu de quels textes ?
Par Fataï Adéssina OFFANLAKE, Juriste
INTRODUCTION
Le 26 avril 2026, à la veille du 66e anniversaire de l’indépendance du Togo, le Président du Conseil Faure Essozimna Gnassingbé, en qualité de Grand Maître des Ordres nationaux, a élevé le Président de la République Jean-Lucien Kwassi Lanyo Savi de Tové à la dignité de Grand-Croix de l’Ordre du Mono au Palais de la Marina.¹
Le lendemain, 27 avril 2026, jour de la fête nationale, le Président de la République a procédé à des décorations en faveur de plusieurs personnalités togolaises.
Ces deux cérémonies successives ont mis en scène, pour la première fois depuis l’entrée en vigueur de la Constitution du 6 mai 2024², les deux têtes de l’exécutif dans l’exercice du pouvoir décoratif. Cette séquence invite à examiner une question importante de droit constitutionnel : sous la Ve République togolaise, comment s’articule le pouvoir de décoration ? Est-il exercé de façon exclusive, partagée ou complémentaire ? Dans quelle mesure les actes des 26 et 27 avril 2026 respectent-ils le cadre posé par la Constitution ?
Cette question dépasse le simple protocole. Elle permet d’éclairer l’architecture du dualisme exécutif instauré par la Constitution du 6 mai 2024. Ce régime distingue nettement la fonction symbolique et représentative du Président de la République de l’exercice effectif du pouvoir gouvernemental par le Président du Conseil.³ La réponse présente un intérêt pratique certain : elle conditionne la validité juridique des actes de décoration et clarifie la répartition des responsabilités au sommet de l’État.
Le cadre juridique repose sur plusieurs dispositions précises. L’article 42 de la Constitution attribue au Président de la République le pouvoir de décerner les décorations de la République⁵. L’article 50 confère au Président du Conseil l’ensemble des attributions exécutives, dont découle naturellement sa qualité de Grand Maître des Ordres nationaux⁶. L’article 43 prévoit le contreseing obligatoire du Président du Conseil sur les actes du Président de la République⁷. Enfin, l’article 17 réserve au législateur le domaine des distinctions honorifiques⁸.
S’ajoute le rôle historique de la Grande Chancellerie des Ordres nationaux, instituée depuis 1961.⁹
L’analyse montre que la Constitution organise une répartition claire et complémentaire du pouvoir de décoration (I). La première mise en œuvre lors des cérémonies du 66e anniversaire de l’indépendance apparaît globalement régulière, sous réserve de quelques observations (II).
I. RÉPARTITION CONSTITUTIONNELLE DU POUVOIR DE DÉCORATION
La Constitution du 6 mai 2024 organise le pouvoir de décoration en cohérence avec le régime parlementaire bicéphale qu’elle instaure. Chaque autorité exécutive y joue un rôle distinct : le Président du Conseil comme maître institutionnel des ordres nationaux (A), et le Président de la République comme titulaire formel de la prérogative décorative (B).
A. Le Président du Conseil, maître institutionnel des ordres nationaux
La Ve République marque une rupture avec la IVe. L’article 50 attribue au Président du Conseil l’intégralité des attributions exécutives. Il détermine et conduit la politique nationale, préside le Conseil des ministres, exerce le commandement suprême des forces armées et nomme aux emplois civils et militaires.¹¹ Sa prépondérance en fait la clé de voûte des institutions.¹²
La qualité de Grand Maître des Ordres nationaux s’inscrit naturellement dans cette fonction de chef de l’exécutif réel. Dans les régimes parlementaires, le pouvoir sur les ordres nationaux revient généralement à l’autorité qui exerce le gouvernement effectif. Le Grand Maître administre les grades, fixe les règles d’attribution et procède aux investitures les plus élevées, comme lors de la cérémonie du 26 avril 2026.
L’article 17 confie au législateur le soin de fixer les règles relatives aux distinctions honorifiques¹³. L’article 52 prévoit que les actes du Président du Conseil sont contresignés par les ministres chargés de leur exécution¹⁴. Cela engage la responsabilité politique du gouvernement devant l’Assemblée nationale.
Le Président du Conseil apparaît donc comme l’architecte principal du système décoratif national. Il agit en étroite collaboration avec la Grande Chancellerie des Ordres nationaux, qui gère les propositions de nominations conformément à la loi n° 61-35 du 2 septembre 1961.
B. Le Président de la République, titulaire formel de la prérogative
L’article 42 dispose que le Président de la République décerne les décorations de la République. Cette attribution correspond à son rôle défini à l’article 40 : il est le chef de l’État et le symbole de l’unité nationale.¹⁵ Ses compétences, limitées aux articles 40 à 44, sont essentiellement protocolaires et représentatives.
Lorsqu’il remet une décoration, le Président de la République incarne symboliquement l’État. Il exprime la reconnaissance solennelle de la Nation envers un mérite éminent. Il ne s’agit pas d’un acte de gouvernement au sens strict, mais d’un geste représentatif.
Cependant, l’article 43 impose une condition essentielle : les actes du Président de la République sont contresignés par le Président du Conseil.¹⁸ Ce contreseing assure le contrôle et transfère la responsabilité politique vers le contresignataire. Il conditionne la validité de l’acte.
II. MISE EN ŒUVRE LORS DU 66e ANNIVERSAIRE DE L’INDÉPENDANCE
Il faut maintenant apprécier la mise en œuvre concrète de ces règles lors des cérémonies des 26 et 27 avril 2026. Il s’agit, à notre connaissance, du premier exercice public du système décoratif sous la Ve République, et à ce titre d’un précédent institutionnel à ne pas négliger. On examinera successivement la régularité des actes accomplis (A) avant d’en apprécier la portée institutionnelle et politique (B).
A. Régularité des actes accomplis
L’acte du 26 avril 2026 est conforme au cadre constitutionnel. Le Président du Conseil, en qualité de Grand Maître des Ordres nationaux, a élevé le Président de la République à la dignité de Grand-Croix de l’Ordre du Mono. La Présidence du Conseil a indiqué que cette élévation respectait l’esprit et la lettre de la Constitution.²⁰
Cet acte a une portée habilitante. Il permet au Président de la République d’exercer pleinement la prérogative prévue à l’article 42.
L’acte du 27 avril s’inscrit dans la continuité. Le Président de la République a procédé à des décorations au bénéfice de plusieurs personnalités. Cette initiative est conforme en principe à l’article 42, sous réserve du contreseing obligatoire prévu à l’article 43. La publication au Journal officiel permettra, le cas échéant, de confirmer le respect de cette formalité.
B. Portée institutionnelle des actes
Cette séquence illustre bien l’articulation voulue par le constituant. Le Grand Maître investit d’abord le symbole de l’unité nationale, qui exerce ensuite sa prérogative formelle de décoration.
Cette organisation reflète le passage à un régime parlementaire dualiste. Elle montre un bicéphalisme contrasté²¹ dans lequel le Président du Conseil décide des nominations et active les prérogatives honorifiques du Président de la République.
La cérémonie du 26 avril peut être vue comme un signe d’harmonie institutionnelle entre les deux têtes de l’exécutif. Cette responsabilité politique du Président de la République devant le Parlement, insolite dans un régime parlementaire classique²², renforce l’impératif de loyauté institutionnelle entre les deux têtes de l’exécutif.
Toutefois, une précision s’impose : aucune loi détaillée sur les distinctions honorifiques n’a encore été adoptée, alors que l’article 17 réserve ce domaine au législateur.²³ L’adoption d’une telle loi permettrait de préciser les procédures, les conditions du contreseing et les voies de recours.
CONCLUSION
La Constitution du 6 mai 2024 établit une répartition claire et complémentaire du pouvoir de décoration. L’article 42 confère au Président de la République une prérogative formelle, soumise au contreseing du Président du Conseil selon l’article 43. L’article 50 positionne ce dernier comme chef de l’exécutif réel et Grand Maître des Ordres nationaux.
Les cérémonies des 26 et 27 avril 2026 ont offert une première mise en œuvre cohérente de ce mécanisme. Elles paraissent régulières dans leur principe, sous réserve du respect des formalités de contreseing et de publication au Journal officiel.
L’adoption d’une loi sur les ordres nationaux, conformément à l’article 17, constituerait une étape utile pour consolider le cadre juridique et renforcer la sécurité juridique du dispositif.
RÉFÉRENCES
Doctrine
- Adama Mawulé KPODAR, « Les originalités insoupçonnées de la Ve République togolaise », Afrilex, février 2026.
- Dodzi KOKOROKO et Kossivi HOUNAKE, « Quelques remarques sur le régime politique de la Ve République togolaise », RFDC, 2025/4, n° 144, p. 1175-1201.
- Palouki MASSINA, Droit constitutionnel et institutions politiques togolais, Lomé, Graines de Pensées, 2022.
- Jean GICQUEL et Jean-Éric GICQUEL, Droit constitutionnel et institutions politiques, 37e éd., Paris, LGDJ, 2023.
- Armel LE DIVELLEC, « Introuvable « semi-présidentialisme » : les régimes parlementaires biélectifs sans emprise présidentielle », Pouvoirs, n° 184, 2023.
- Nicoletta PERLO, « Le contrôle parlementaire des présidents en régime semi-présidentiel », Pouvoirs, n° 184, 2023.
Textes constitutionnels et législatifs
- Loi n° 2024-005 du 6 mai 2024 portant Constitution de la République togolaise, Journal officiel n° 42 bis du 6 mai 2024. Articles cités : 17, 40, 42, 43, 44, 50, 52.
- Loi n° 61-35 du 2 septembre 1961 instituant la Grande Chancellerie de l’Ordre du Mono et les ordres nationaux.
Documents officiels
- Communiqué de la Présidence du Conseil du 26 avril 2026 (presidenceduconseil.gouv.tg).
- Site officiel du Gouvernement togolais sur la Grande Chancellerie des Ordres nationaux.
Notes de bas de page
¹ Communiqué de la Présidence du Conseil du 26 avril 2026, disponible sur presidenceduconseil.gouv.tg.
² Loi n° 2024-005 du 6 mai 2024 portant Constitution de la République togolaise, Journal officiel n° 42 bis du 6 mai 2024.
³ Adama Mawulé KPODAR, « Les originalités insoupçonnées de la Ve République togolaise », Afrilex, février 2026.
⁴ Voir KPODAR, op. cit., p. 11 : « Le Président du Conseil est le véritable centre du pouvoir dans le régime parlementaire togolais. »
⁵ Article 42 de la Constitution.
⁶ Article 50 de la Constitution.
⁷ Article 43 de la Constitution.
⁸ Article 17 de la Constitution.
⁹ Loi n° 61-35 du 2 septembre 1961.
¹⁰ Jean GICQUEL et Jean-Éric GICQUEL, op. cit., p. 183 : « le bicéphalisme de l’exécutif s’impose » dans un régime parlementaire.
¹¹ KPODAR, op. cit., p. 11.
¹² KOKOROKO et HOUNAKE, « Quelques remarques sur le régime politique de la Ve République togolaise », RFDC, 2025/4, n° 144, p. 1177.
¹³ Article 17 de la Constitution.
¹⁴ Article 52 de la Constitution.
¹⁵ Article 40 de la Constitution.
¹⁶ KPODAR, op. cit., p. 10.
¹⁷ Armel LE DIVELLEC, « Introuvable « semi-présidentialisme » : les régimes parlementaires biélectifs sans emprise présidentielle », Pouvoirs, n° 184, 2023, p. 59-60.
¹⁸ Article 43 de la Constitution.
¹⁹ Article 44 de la Constitution.
²⁰ Communiqué de la Présidence du Conseil du 26 avril 2026, préc.
²¹ KPODAR, op. cit., p. 4.
²² KPODAR, op. cit., p. 15-16.
²³ Article 17 de la Constitution. Aucune loi spécifique sur les distinctions honorifiques n’a encore été adoptée à ce jour sous la Ve République.
